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发改委酝酿城镇化改革方案 将重启"县改市"工作

2013-04-30 08:45:35 来源:南方都市报 作者:南方都市报 点击量: 点击图片浏览下一页

  近日,南?#25216;?#32773;获悉,国家发改委酝酿的城镇化改革方案称,将推进行政区划创新,改革设市模式,启动设市工作。这意味着,曾在1997年被国务院叫停的“县改市”将重启,今后在设市模?#20581;?#35774;市标准上将会作进一步改革。有公开资料显示,目前全国酝酿“撤县设市”的县已达上百个。

  “县改市”在1997年被叫停后,“县(市)改区”的数量开?#25216;?#22686;。南?#25216;?#32773;根据民政部区划地名司的官方数据统计表明,从1997年底至今的15年时间,县(市)改为市辖区的共有158个,其中,县改区71个,县级市改区的87个。

  记者发现,2009年省直管县财政推开,一些地级市为避免所辖的县和县级市今后可能脱离其管辖,大力推行“县(市)改区”,进行权力“上收”。专家指出,中央推行的省直管县与地级市加固权力之间,存在利益博弈;目前城市行政区划设置和布?#37325;?#24453;规范,不能让地方有政策的空子可钻。

  “县改市”井喷时“县(市)改区”较少

  1983年,我国出现4例县“改区”:内蒙古赤峰县改为赤峰市?#35760;?#23665;东福山县、潍县、济宁县?#30452;?#25913;为烟台市福山区、潍坊市寒亭区、济宁市市?#35760;?#36825;一年也在进行新中国成立以来规模最大的“县改市”,当年有31个县改为县级市,还新设了7个县级市。我国县改市井喷期在1994年-1996年,共有95个县改市和1个新设县级市。

  湖南一县委书记表示,县主要是农业地区,很多基础设施建设、规划等都围绕农业进行;而市则以非农为主,其用地规模、城市基础设施等?#21069;?#24037;业化和城市化建设的需要进行规划。在配套政策和规划上,各级政府对市的城建方面支持多,而对县主要是围绕农业、扶贫等工作。

  中国社科院研究员牛凤瑞表示,撤县建市后,其行政权力有所加强,特别是城市建设的自主权空间比较大,还可征收更多的城市建设费。

  湖北大冶市一官员称,虽然行政级别一样,但县级市对企业的吸引比县大得多,“人家一听你是市的官?#20445;?#20250;认为市的经济实力比县?#24247;?#22810;”。大冶在1994年县改市后,在争取优惠政策、试点方面,上级部门会予以优先考虑。在规划和城建方面,也会站在更高起点,很多规划更容易获得上级主管部门批准。

  县改市一度引起盲目跟风,造成一些县级市市区农村人口比重过大,城郊比例失调等假性城市化问题。1997年县改市被国务院叫停。

  县改市冻结后“县(市)改区”提速

  牛凤瑞向南都介绍,1997年后,我国城市化进入快速发展阶段,加上“县改市”被冻结,却未明确县改区的标准,?#34892;?#21457;达地区就进行撤县建区、撤市建区。因为政策?#38469;?#36739;少,或者有空子可钻,不可避免地出盲目改区现象,“?#34892;?#22320;方搞县(市)改区,?#24247;?#26159;为了经济数据好看”。

  南?#25216;?#32773;根据民政部区划地名司的官方数据统计表明,从1997年底至今的15年时间,县(市)改为市辖区的共有158个,其中,县改区71个,县级市改区的87个,均占改革开放30多年来总数绝大部分。

  牛凤瑞说,改革开放初期,县改区主要集中在特大城市近郊县,“县改区”便于?#37038;?#29305;大城市、超大城市核心区的辐射,也拓展了特大城市的发展空间,?#37213;?#21160;中国城市化和经?#33945;?#20250;发展具有很大积极意义。

  县改区后,该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳入整个城市进行通盘考虑,政府的公共服务水平也将从过去县?#31471;教?#39640;到地级市?#31471;健?#31119;利待遇水平也会参照地级市的标准。牛凤瑞认为,“县改区”对一些落后偏远的县很有吸引力。

  “省直管县财政”又一次推动“县改区”

  进入新世纪?#38498;螅?#21439;改区一度停滞。如2005年至2009年,只有8个“县(市)改区”。情况发生逆转是在2009年7月,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出,到2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

  有专家分析,“省直管县财政”不再经过地级市,地级市难以再“雁过拔毛”,地级市政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县(市)脱离自己管辖,因而加快了县(市)改区步伐。从2010年底至今,已经有19个“县(市)改区”,其中,“县改区”有14个。

  记者据公开资料统计,目前有云南等8省(自治区)的28个县都在为“县改区”而努力。

  江西去年曾发文,仅设一个建制区的城市可根据需要,通过撤县(市)设区,增加建制区数量。

  “县(市)改区”是地级市权力“上收”?

  “县改市是县的冲动,县改区则是(地级)市的冲动。”湖南一?#25307;度?#30340;县委书记对南?#25216;?#32773;说,?#34892;?#22320;方政府热衷于县改区,主要是因为县和县级市有完整而独立的行政管理职能,如财政、人事、规划等独立的决策权限。而行政级别与县(县级市)相同的市辖区的行政管理职能不完整,只能依附于地级市,其财政、人事、规划等都由地级市来决策。如,县(市)有实行独立决策的局,而区则只有分局等派出机构。

  民政部区划地名研究所原副所长浦善新认为,县(市)改区是地方政府权力关系的一次调整,将县、县级市的权力都“上收”到了地级市政府。

  一名不愿透露姓名的专家表示,县改区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求,县里实际上是不愿意的。地级市成为县(市)改区的主要推动者。

  中央党校教授周天勇认为,从具体情况看,一些在空间、交通、经济上与地级市联系十?#32622;?#20999;的县和(市)改为市辖区是合理的,而将一些与地级市空间离得远、经济关联度不大的县(市)改为市辖区则显得牵强。

  牛凤瑞认为,县这一级扩大自主权,便于协调各个乡镇的关系,但作为地级市来说,它本身的发展处于“饥饿期”,如果地级市掌控全市范围内整合资源的权力,那么它会把更多资源聚集市区,对于各县的发展弊大于利。

  近年来,我国多个地方出现当地群众不满县(市)改区的事件发生,如浙江黄岩1989年撤县设市,随后跻入全国百强县(市),在1994年撤市设区,引发当地人大代表“罢会、罢官、罢选”风波。湖北大冶曾在1994年撤县建市,2005年,当地群众不满“撤市改区”,引发冲击地级市党政机关的群体事件而作罢。

  国家发改委城市和小城镇改革发展研究?#34892;?#30740;究员?#30528;艚邮?#21335;?#25216;?#32773;采访时表示,每一个县或者地级市有这个“冲动”很正常,但审批却不能冲动,要严格把关,?#34892;?#25512;进,这个原则要坚持,“让地方政府想冲动也冲动不起来。”

  县(市)改区是抵抗中央“省管县”改革?

  国家行政学院教授汪玉凯分析,2009年省直管县财政,是为今后实施行政上的“省直管县”做准备。

  南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为,地级市加快了撤县(市)改区,不排除一些地级市担心所辖的县(市)脱离管?#20581;?#21439;(市)改区与中央要推行的省直管县会产生冲突,都涉及?#28966;?#29702;权转移问题。他同时认为,省直管县和县市改区都在国务院审批权限之内,会得到调和。

  周天勇建议,在省直管县财政体制改革过程中,县(市)改区应先暂停。

  牛凤瑞并不认为推行省直管县“完美无缺”,要慎之又慎,如果直属单位越多,本?#24247;畝游?#23601;越庞大,最后会削弱行政效率,“有的省有一百多个县,如果省政府直接管各个县,管理效?#26102;?#23450;下?#25285;?#21183;必加大省级的行政成本,机构设置可能会更加?#20998;?rdquo;。

  新城镇化方案或将规范“县-市-区”变脸

  近日,南?#25216;?#32773;获悉,国家发改委正酝酿我国城镇化改革方案,准备上报国务院批准。方案中提出“推进行政区划创新,完善城市行政区划设置和布局”。改革设市模式,启动设市工作。以建成区常住人口为标准,完善设市标准、创新设市模式,适度增加?#34892;?#22478;市数量;完善行政管理体制,改变行政等级配置公共资源的管理体制,科学设置城镇政府职责和机构人员编制。

  这意味着,曾在1997年被国务院叫停的“县改市”将重启。其实,“县改市”解封的信号在2010年初已经传出:国家发改委的官员在全国人大常委会上表示,将积极研?#23458;?#21892;设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。

  牛凤瑞认为,“县改市”被叫停后,许多地方钻政策的空子,掀起了“县(市)改区”的热潮。他认为,我们目前城市行政区划设置和布?#37325;?#24453;规范。因此,改方案是否能够规范目前的“县改市”和“县(市)改区”,外界充满了期待。

  ?#30528;?#24314;议,为了避免各地盲目“县(市)改区”,建议国务院要建立一个严格的指标标准,对适宜“县改区”的县(市),且对本身的经济发展有利的就可以改,“县(市)改区”因地制宜,严格标准。

文章来源:南方都市报 作者:南方都市报
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